EXPROPIACIONES Y REALOJOS
El actual Plan General de Ordenación Urbana
de Santander (PGOU) ha provocado la reacción de los
habitantes de los barrios afectados por las
90 Áreas Específicas (AE) sometidas a procesos de
remodelación que implicarán en muchos casos
el desalojo de los vecinos de sus actuales viviendas,
en beneficio de los promotores
inmobiliarios que disponen de los medios económicos que les
permiten la compra de superficie suficiente
en esas AE para poner en marcha las Juntas de
Compensación (J C) a las que la actual
legislación urbanística estatal y autonómica confiere la
capacidad de ejecutar las previsiones del
planeamiento sin apenas intervención de la Administración,
y en las que la capacidad real de los
pequeños propietarios habitantes del barrio para defender su
derecho a permanecer en el mismo es muy
reducida por la complejidad técnica y jurídica del
proceso y unos costes que superan su
capacidad económica, solo al alcance de las empresas
inmobiliarias.
En este contexto, el mismo partido que
gobierna el ayuntamiento de Santander y ha provocado
con su PGOU esta situación de alarma
social, ha presentado ante el Parlamento
de Cantabria
una proposición de ley para recoger en la
actual Ley de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico
del Suelo de Cantabria (LORUS) de forma
explícita y detallada el derecho al realojo de las personas
afectadas por este tipo de actuaciones.
Derecho que deriva de lo previsto en el Art. 47 de la
Constitución española y de la legislación
estatal, actualmente el R.D. Leg. 7/2015 que aprueba
el texto refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana. Esta propuesta del PP fue
rechazada por la coalición gobernante PRC-PSOE
con el argumento de que se estaba trabajando
ya en una reforma en profundidad de la
LORUS. Pero, como era de esperar, la presentación de
este proyecto de nueva ley de suelo
cántabra se ha demorado hasta 2017, y mientras
las actuaciones urbanísticas siguen su
implacable ritmo, y con ellas la amenaza de pérdida de su
actual hogar y negocio para miles de
personas.
Los desarrollos urbanísticos suponen siempre un choque entre los intereses
generales
protegidos por la legislación, y los
intereses particulares de los inversores que disponen
de un poder de influencia sobre esas
administraciones que en muchas ocasiones (demasiadas
por desgracia) consigue anular el mandato
democrático que los gobernantes han recibido de
sus electores. Las consecuencias sociales,
económicas, ecológicas y paisajísticas de ese choque
de intereses públicos y privados son de tal
trascendencia que la articulación legal de actuaciones
tan radicales como la expropiación y el desalojo,
frente al derecho al realojo en el mismo barrio
merecen una mínima reflexión en un momento
en el que a la protesta social contra el PGOU
se suma la intención del gobierno PRC-PSOE
de elaborar una nueva legislación urbanística.
Nos encontramos en un mundo globalizado en
el que la dependencia del medio natural es
aparentemente cada vez menor y en el que la
mayor parte de la humanidad reside ya, y de
forma creciente, en grandes zonas urbanas en
las que se realizan la mayoría de las
actividades económicas, sociales y
culturales. Este hecho contrastado en todo el
planeta
se traduce en el crecimiento imparable de
las ciudades y el despoblamiento y abandono de
las zonas rurales. Este crecimiento y
expansión de las ciudades es uno de los problemas
más acuciantes a los que se enfrenta la
Humanidad: Tanto por la utilización indiscriminada
del territorio (ocupando tanto suelos de
alto valor natural y agrícola como suelos
inadecuados por sus condiciones físicas
para ser urbanizados), como por la
dificultad de dotar
de una vivienda adecuada y digna a todos
los habitantes de las ciudades. Ambos problemas se
ven, a su vez, agravados por sus propias
consecuencias, como son las insuficiencias y
disfuncionalidades de las infraestructuras
y servicios básicos (agua, electricidad, saneamiento),
las carencias en equipamientos y dotaciones
al servicio de todos sus habitantes (escuelas,
hospitales, etc.), las inadecuadas condiciones
de accesibilidad y movilidad, fruto de unos
medios de transporte públicos
insuficientes, que obligan a la utilización masiva del vehículo
privado. Como resultado de todo ello no
sólo aparecen el hacinamiento, la insalubridad y la
falta de eficacia de las políticas
económicas y sociales públicas, sino también la
contaminación, el empobrecimiento del medio
natural, la segregación social, etc. Problemas
de los que tenemos sobradados ejemplos
desde el comienzo de la primera revolución industrial
a mediados del siglo XIX y que se mantienen
en la actualidad en la mayor parte del planeta,
a una u otra escala, Santander incluida.
Problemas resultantes de dejar el desarrollo de las
ciudades en manos de la iniciativa privada
que funciona inevitablemente con criterios de
máximo beneficio posible en el menor plazo
y con el menor riesgo. Es decir en manos
de la especulación económica sobre las
demandas sociales de vivienda y servicios urbanos.
Con la coartada de resolver los problemas
de la sociedad, y ante la insuficiente
actuación de las Administraciones públicas,
la iniciativa privada guiada por sus
exclusivos intereses de beneficios, condicionando
a las administraciones en sus políticas
urbanísticas, tanto en la configuración del
planeamiento y ordenación de la ciudad,
como en la gestión y ejecución de las
previsiones del mismo, sin olvidar su
posible vulneración e incumplimiento. Todo
ello bajo el amparo del principio teórico
de que el mercado establece siempre el
equilibrio entre las necesidades y capacidades
de la sociedad. Lo que repetidamente se ha
demostrado como una falsa premisa.
Para comprobar lo señalado en los párrafos
anteriores podemos tomar como casos
concretos aquellos en los que una actuación
urbanística lleva aparejada la expropiación
de los terrenos a sus legítimos dueños, así
como el desalojo de los mismos de sus
viviendas o lugares de trabajo. De acuerdo
con las clases de suelo establecidas en
la legislación de suelo española, que
definen el régimen jurídico de cada zona
de suelo en función del planeamiento,
serían los que se realizan en suelo rústico,
suelo urbanizable y suelo urbano.
SUELO RUSTICO.
Generalmente se trata de la obtención por la Administración de
suelo privado por venta
forzosa o expropiación para la implantación
de una infraestructura o servicio
(carreteras, ferrocarriles, equipamientos,
etc.) declarada de Interés General y que va
a ser realizada por la propia Administración
para su puesta en servicio y uso
público.
En principio más allá del beneficio
genérico y general derivado de la existencia
de dicha infraestructura o servicio, no se
considera que vaya a haber beneficios particulares.
Teóricamente el procedimiento es sencillo:
se define una necesidad pública, se redacta por
la Administración el
correspondiente proyecto que refleja las características de la
intervención prevista (necesidad, trazado,
coste, etc.). Para evitar, tanto perjuicios a los
propietarios afectados, como posibles beneficios especulativos, las fincas y bienes
afectados
se valoran y tasan en función de los
procedimientos y criterios establecidos por la legislación,
considerando que en estos casos existe un
interés o beneficio general y que no existen
beneficios singulares e individualizables
por la creación y/o funcionamiento de la
infraestructura o servicio proyectado. No
obstante, si se dan ocasiones en las que
la ejecución de esa infraestructura supone
un beneficio particular para determinados
actores económicos, cuando la explotación y
gestión de la misma se cede en concesión
administrativa, como es el caso de las
autopistas de peaje, etc. Circunstancias de
aprovechamiento lucrativo privado que, sin
embrago, no son tomadas en consideración
a la hora de establecer el justiprecio de
las expropiaciones de los propietarios originales.
SUELO URBANIZABLE
Es el suelo sobre el que se van a emplazar
las zonas de crecimiento de la ciudad en función
de las previsiones establecidas en el
planeamiento urbanístico. Por regla general afecta
a los suelos de la periferia de la ciudad
existente, destinados a uso agrícola. En estos casos
se considera que existe un beneficio futuro
privado en función del nuevo valor urbanístico
e inmobiliario que obtienen en función de
las determinaciones del planeamiento.
En teoría todas las propiedades afectadas
se encuentran en igualdad de condiciones
respecto al futuro desarrollo de los suelos
urbanizables, ya que se parte del principio legal
de
“equidistribución de beneficios y cargas sobrevenidas por el planeamiento” que
se
articula en función del porcentaje de
superficie afectada de cada propiedad, respecto al
total de la superficie objeto de desarrollo
urbanístico. La mayor parte de estas
actuaciones se desarrolla mediante el
llamado Sistema de Compensación que deja la
iniciativa en manos de los propietarios del
suelo constituidos en Juntas de Compensación
en las que (como en una Junta de vecinos o
una SA) el poder de decisión depende de la
cuota de participación de cada propietario
sobre el total. En estos casos la expropiación
o venta forzosa se reserva (teóricamente),
para aquellos propietarios que, en un intento
de especular con sus propiedades, impidan
la ejecución prevista a los efectos de obtener
un mayor beneficio por su participación.
La realidad es bastante diferente, ya que
en muchos casos se establecen en el
planeamiento zonas de suelo urbanizable en
las que el reparto de la propiedad está
desequilibrado en función de la entidad de
las parcelas afectadas, existiendo grandes
propiedades frente a pequeñas propiedades.
Se crean así situaciones de prevalencia
que llevan a la venta obligada, por no
decir expropiación pura y dura, a los pequeños
propietarios que se ven envueltos en procesos complejos y costosos,
determinados en
base a unas previsiones del planeamiento
que no comprenden y a unos gastos previos
de urbanización a los que no pueden hacer
frente con sus propios y reducidos medios.
Un caso especial y paradigmático de estas
situaciones se produce cuando se establece
en el planeamiento que de un suelo urbanizable se obtenga cierto
equipamiento o dotación
de carácter general (es decir al servicio
de todo el municipio), y para ello se plantean
actuaciones de compensación de
aprovechamientos urbanísticos basados en unas expectativas
de crecimiento y aumento de la población
futura que pueden ser totalmente infundados.
En estos casos lo que realmente ocurre es
que en función de dichas expectativas irreales
de crecimiento las cargas que deben
soportar los propietarios son de mayor entidad, por lo
que la consecuencia de todo ello es que los
propietarios minoritarios se vean, en la
práctica, obligados a enajenar sus
propiedades en beneficio de los propietarios mayoritarios,
ya sea por venta directa o por expropiación
forzosa, al no poder hacer frente a la magnitud
de esas cargas. Circunstancias que
contradicen en la práctica el principio de “equidistribución”
y que no se contemplan ni regulan
adecuadamente en la actual legislación urbanística de
nuestro país enfocada a favorecer las
actuaciones privadas frente a la posible
actuación directa de las Administraciones
públicas
SUELO URBANO
Tradicionalmente en esta clase de suelo no
se solían dar situaciones de expropiación o venta
forzosa
más allá de casos muy singulares en base a la protección del Patrimonio
Histórico
o por motivos de mejora y saneamiento de
enclaves marginales (chabolismo), y de
disciplina urbanística. Sin embargo, el
establecimiento en la legislación urbanística de
la
categoría de Suelo Urbano no Consolidado (SUNC) a dado pié a todo un cúmulo de
prácticas y situaciones en donde aparece
como una herramienta de gestión la
expropiación de los residentes originales
de las diferentes zonas de esa categoría de
suelo urbano.
Parece conveniente recordar que se
considera SUNC, tanto a las zonas de suelo urbano
que tienen todos los servicios
urbanísticos, pero que no se encuentran ocupadas y
edificadas en su totalidad, como aquellas
zonas de suelo urbano cuya ordenación
es disconforme con la prevista en el planeamiento. Como se desprende de ambas
características, en las zonas de SUNC
pueden existir fincas o solares no edificadas,
pero lo habitual es que existan
edificaciones que se estén utilizando como residencia
y
domicilio de personas y actividades económicas, máxime si se trata de suelo
no consolidado por su disconformidad con la
ordenación de un nuevo plan de ordenación
En estos casos se parte en general de una
propiedad del suelo muy fragmentada,
incluso distribuida en la división
horizontal de los diferentes edificios existentes,
por lo que la gestión urbanística de dichas
zonas es cuando menos muy compleja,
por no decir imposible, con los solos
medios de los vecinos afectados en la mayoría de los casos.
A pesar de dicha complejidad de gestión y
con diversas excusas, como la de conseguir
una “mejor imagen o completar la red viaria
de la ciudad” (PGOU de Santander, AE 3B
El Pilón)), se delimitan en el planeamiento
numerosas zonas de SUNC con absoluto olvido
de que dichas zonas han venido siendo la
residencia habitual de numerosos vecinos de la
propia ciudad, incluso durante varias
generaciones. Vecinos que en su momento
generaron esa parte de la ciudad y que por
residir en ella han hecho frente, a lo largo
de múltiples años a los gastos e impuestos
municipales que les han correspondido.
Vecinos que por tener allí su domicilio,
más allá de ser propietarios de una vivienda
o un
local de negocio, tienen también allí su vida de relación social, su cultura y
sus recuerdos. En resumen, vecinos que
viven en su ciudad. Vecinos cuyos derechos
deberían ser respetados y beneficiados por
el planeamiento, no perjudicados por el
mismo hasta el extremo de la expulsión de
sus hogares y entorno vital.
Al utilizarse manera literal y torticera
las previsiones de la legislación urbanística, en la
que se equipara al suelo urbano no
consolidado con el suelo urbanizable, se pretende
el desarrollo de todas estas áreas mediante
sistemas de compensación de beneficios
y cargas como si se tratase de fincas
rústicas vacías de edificación. Ignorándose al
mismo tiempo casi todo lo que la propia
legislación urbanística establece desde
su origen respecto a las operaciones de
reforma interior en suelo urbano. Resultando
de todo ello que los actuales vecinos y
habitantes de las zonas de SUNC del nuevo
PGOU, se van a ver obligados a abandonar
sus actuales domicilios mediante la
correspondiente venta forzosa o
expropiación, por no poder satisfacer las cargas que
el nuevo planeamiento ha previsto y a las
que obligatoriamente tienen que
hacer frente sin ninguna compensación por
el resto de vecinos de la ciudad que al
fin y a la postre son los destinatarios de
disfrutar de una mejor imagen o de una red
viaria más completa de la misma ciudad, tal
y como se determina en el propio planeamiento.
CONCLUSIÓN
El nuevo PGOU de Santander ha obviado la
posibilidad de establecer áreas de regeneración
y rehabilitación de barrios prevista en la
legislación y ha optado por dejar en manos
de los promotores la remodelación de
barrios con un uso torticero de las posibilidades de
ejecución
previstas en la ley despreciando de esta forma los derechos básicos de los
vecinos afectados. Esta es, al parecer, una
de las características de las que el actual
alcalde entiende por “smart city”, que en
la práctica consiste en que el propio
Ayuntamiento se evade de sus obligaciones
de tutela y defensa de todos sus vecinos
ejerciendo una rigurosa y al tiempo cuidada
gestión del territorio, de las previsiones
del planeamiento y de la economía
municipal. Es evidente que los perjudicados
directos de dicha dejadez serán los propios
vecinos de la ciudad, y no solo los
de los barrios directamente afectados. Si
además dicho incumplimiento de deberes
básicos permite y facilita la intervención sin
ninguna cortapisa o control de los
intereses privados de los especuladores, no
existe la más mínima duda de que
éstos últimos serán cada vez más ricos y
poderosos, mientras que la ciudad y sus
ciudadanos
serán cada vez más pobres y débiles.
Jesús Molinero. Arquitecto, urbanista
Juan Mantilla. Abogado, urbanista
Miembros de la Plataforma DEBA
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